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FOWKE, FREDERICK LUTHER, homme d’affaires, homme politique et fonctionnaire, né le 27 mai 1857 à Harmony, canton d’East Whitby (Oshawa, Ontario), aîné des enfants de Job Wilson Fowke et d’Adeline Perkins Stone ; le 28 juin 1911, il épousa à Toronto Flora Ann Wheeler (1878–1956), veuve d’Alfred Hyacinthe St Germain, et ils eurent deux filles et un fils ; décédé dans la nuit du 24 au 25 août 1939 à Chester, Nouvelle-Écosse, et inhumé au cimetière Union à Oshawa.

Frederick Luther Fowke, connu sous le prénom de Freddie, fréquenta l’école publique à Oshawa et le British American Commercial College à Toronto. Il se joignit ensuite à l’entreprise familiale à Oshawa. Son père, Job Wilson, originaire de Port Hope, avait du succès comme distillateur, marchand général et exportateur de produits alimentaires. Il mourut en 1896. Fowke prit alors le contrôle de la firme et la développa en établissant des succursales à Bowmanville, Whitby, Newcastle et Port Hope. Il exploitait un magasin général à Oshawa. De plus, il vendait du charbon et exportait des pommes en Europe.

Carrière politique à Oshawa

La notoriété familiale, le succès en affaires et l’esprit civique de Fowke l’incitèrent à entrer en politique municipale, à l’instar de son père. Il siégea durant 2 ans au conseil du comté d’Ontario et 15 au conseil de ville d’Oshawa, dont 7 comme président du comité des finances. En 1898, on l’élut maire d’Oshawa pour un premier mandat d’un an ; il occupa de nouveau la fonction de 1900 à 1906.

Réformateur progressiste engagé dans la construction d’infrastructures, Fowke, en sa qualité de maire, fit bâtir des égouts et des trottoirs en béton, et fit améliorer les installations portuaires. Les antécédents libéraux irréprochables de sa famille lui permirent d’obtenir des fonds du gouvernement fédéral de sir Wilfrid Laurier*, qui assuma également la responsabilité de la gestion du port d’Oshawa. Le système d’aqueduc public de la ville, dont la construction débuta en 1904, constitua de loin la plus grande réalisation du maire Fowke. On peut dire qu’il contribua à faire entrer Oshawa dans le xx^e siècle.

La mairie rehaussa le prestige et la popularité de Fowke à un point tel qu’il se présenta pour les libéraux dans Ontario South aux élections fédérales du 26 octobre 1908 et défit le député conservateur sortant, Peter Christie. Pendant ses trois années à la Chambre des communes, il ne prit pas souvent la parole et s’écarta peu des préoccupations locales ; c’était un député de circonscription assidu. Il fit partie de plusieurs comités permanents, notamment celui des comptes publics et celui sur les chemins de fer, canaux et lignes télégraphiques. En juin 1911, le célibataire de 54 ans épousa Flora Ann St Germain, de 20 ans sa cadette, veuve sans enfants et héritière. Leur mariage compta parmi les grands événements sociaux de la saison à Toronto. Au cours de la campagne éclair qui précéda les élections générales du 21 septembre, Fowke appuya la politique de réciprocité avec les États-Unis de Laurier, et ce, même s’il s’y opposait personnellement, comme beaucoup d’hommes d’affaires ontariens. Il perdit dans Ontario South au profit de William Smith, ancien député conservateur, et les libéraux de Laurier subirent une défaite à l’échelle nationale.

Fowke ne se représenta plus aux élections, mais resta actif politiquement. Au cours de la Première Guerre mondiale, il abandonna Laurier en raison de sa position sur la conscription et soutint le gouvernement d’union de sir Robert Laird Borden. Dans Ontario South, il donna son appui au candidat unioniste, Smith, qui battit aisément son adversaire libéral aux élections générales du 17 décembre 1917. Après cette modeste incursion dans la politique fédérale, Fowke retourna à ses affaires à Oshawa. Il ne s’attendait probablement pas à ce que le gouvernement de Borden le nomme bientôt à un poste de grande responsabilité et d’importance nationale, afin d’aider Halifax à se remettre d’une catastrophe sans précédent.

Le désastre de Halifax et ses conséquences

Durant la guerre, la ville de Halifax, d’une population de 55 000 habitants, constituait la première base navale du Canada ; son port connaissait un achalandage extrêmement élevé. Au matin du 6 décembre 1917, le bateau de transport de munitions français Mont-Blanc entra en collision avec un navire dans le goulet du port et explosa. La gigantesque déflagration dévasta le secteur densément peuplé et très industrialisé de Richmond, dans le quartier North End de Halifax – d’une superficie d’environ 325 acres –, et une bonne partie du nord de Dartmouth, de l’autre côté du goulet. En un instant, la catastrophe tua ou atteignit mortellement près de 2 000 personnes, en blessa 9 000 et fit 20 000 sans-abri.

En quelques heures à peine, d’éminents résidents constituèrent le Citizens’ Relief Committee ; officiellement nommé le Halifax Relief Committee, celui-ci superviserait la pléthore de comités spécialisés créés à la suite de l’explosion. Le premier ministre de la province, George Henry Murray*, convoqua rapidement une réunion des parties intéressées, qui recommandèrent l’établissement d’un « organisme officiel approprié » pour coordonner les secours. Deux semaines après le désastre, on forma un panel présidé par le député Fleming Blanchard McCurdy*, qui, le 10 janvier 1918, demanda au gouvernement de Borden de mettre sur pied une commission dotée des pleins pouvoirs pour prendre la situation en main. Le premier ministre songeait déjà à une solution de ce genre : le 20 décembre, il avait déclaré « qu’une commission pourrait être nommée à cette fin ». Le 26, il décida de créer cette entité permanente chargée de « réhabiliter et restaurer Halifax ».

Création de la Commission de secours d’Halifax

Le choix des trois commissaires s’avérait politiquement délicat. Borden, suivant le conseil du député de Halifax et ministre Alexander Kenneth Maclean*, opta pour deux résidents de la ville : Tecumseh Sherman Rogers, éminent avocat conservateur (nommé à la présidence), et William Bernard Wallace, juge de comté et ancien député provincial libéral. Borden désigna apparemment Fowke de son propre chef. Le premier ministre voulut peut-être ainsi le récompenser pour les services politiques rendus en 1917 ; il estimait possiblement aussi que la nomination d’une personne de l’extérieur de la Nouvelle-Écosse contribuerait à ériger l’aide à Halifax en une priorité nationale. De plus, en sélectionnant un conservateur, un libéral et un libéral unioniste, Borden atteignait l’équilibre politique nécessaire. Fowke se distinguait également à titre de seul membre des plus hauts échelons de l’administration de la commission à ne pas exercer le métier d’avocat.

On créa la Commission de secours d’Halifax (CSH) par décret fédéral le 22 janvier 1918, en vertu de la Loi sur les mesures de guerre. Le 24, Rogers et Wallace tinrent une conférence avec le Citizens’ Relief Committee, ainsi qu’avec les dirigeants de ses plus petits comités. Le 25, Fowke mit les pieds à Halifax pour la première fois de sa vie (sa famille le rejoindrait quatre mois plus tard). Peu après son enregistrement à l’hôtel, il rencontra Rogers et Wallace à une réunion du clergé local présidée par l’archevêque anglican Clarendon Lamb Worrell. Selon un journal de la région, Fowke prononça « un discours éloquent », au cours duquel « il déclara qu’aucun rapport sur le désastre n’exagérait sa terrible réalité lorsqu’on le voyait [de ses propres yeux] ».

Premières actions de la Commission de secours d’Halifax

Le 1^er février, la CSH assuma officiellement les responsabilités du Citizens’ Relief Committee. « The big three – the men who will reconstruct Halifax », ainsi que les baptisa la manchette d’un journal local, ne tardèrent pas à établir leur autorité : le même jour, ils se présentèrent devant le conseil municipal de Dartmouth pour exposer les grandes lignes de leur politique d’administration des secours. Le jour suivant, quatre « avis importants » parurent dans les journaux, dont l’un annonçait la création imminente d’un comité d’évaluation chargé d’enquêter sur les pertes matérielles subies dans la région dévastée. Six jours plus tard, un autre signala la nomination du comité d’évaluation, d’un tribunal des petites entreprises, d’une commission des propriétaires et des locataires, et d’un expert en sinistres automobiles. Le 11 février, les bureaux administratifs nouvellement construits de la CSH étaient prêts. Les relations publiques occupaient une place prédominante. Rogers, Wallace et Fowke firent un discours au Rotary Club et au Commercial Club, et tinrent une réunion des résidents des quartiers les plus touchés (les n^os 5 et 6) un dimanche après-midi dans un cinéma de la banlieue nord. Les commissaires se mirent également à la disposition du public du lundi au vendredi, de midi à une heure de l’après-midi, afin d’entendre les témoignages des personnes directement frappées par le désastre. Dès le début, ils travaillaient apparemment 15 heures par jour.

La tâche immédiate de la CSH reposait sur la « réhabilitation » à court terme, qui consistait à reloger les survivants qui avaient perdu leur maison, plutôt que sur la « reconstruction » à long terme. La commission devait administrer environ 13 millions de dollars, somme reçue du gouvernement et de sources privées. Il existait, en outre, une entité parallèle sur laquelle la CSH n’avait au départ aucun contrôle : le Massachusetts-Halifax Relief Committee, mis sur pied par le gouverneur de l’État, Samuel Walker McCall. La constitution de sa section de Halifax en vertu d’une loi provinciale, sous le nom de Massachusetts-Halifax Health Commission, n’arriverait qu’en mai. Même si la CSH y reçut deux sièges, que Rogers et Wallace s’arrangèrent pour occuper, le chevauchement inévitable mena à des guerres intestines qui causèrent des tensions dans les relations entre la CSH et l’autre commission pendant les 13 années de son existence.

La constitution de la commission

Le 1^er mars, la CSH soumit son premier rapport à Ottawa ; en réponse, les fonds fédéraux que lui allouait le gouvernement de Borden passèrent de 5 à 12 millions de dollars. La reconstruction à long terme, cependant, ne pouvait commencer avant que les commissaires ne sachent de quels pouvoirs on les investirait précisément. À cette fin, le premier ministre Murray présenta le Bill 82 à l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse. Au sein de la région dévastée, le texte législatif donnait à la commission l’autorité supérieure en matière d’expropriation, de renouvellement des infrastructures et d’urbanisme. La CSH pouvait instaurer des tribunaux et des comités d’enquête, et même imposer des règles qui protégeaient de l’expulsion les locataires après terme. Les syndicats et de nombreux résidents de North End s’opposèrent à cette attribution de pouvoirs très étendus, et le conseil municipal de Halifax, furieux de l’usurpation de son autorité, vota une résolution pour demander le retrait du projet de loi. Néanmoins, le 26 avril, celui-ci fut facilement adopté, avec l’appui des deux partis politiques. En mai, une loi fédérale confirma et ratifia la loi provinciale.

La commission après sa constitution

La constitution de la CSH ne modifia pas beaucoup son modus operandi ; le principe de base demeura la réhabilitation avant la reconstruction, et la commission exerçait un contrôle total sur le déboursement des fonds. En mai 1918, les fonds de secours, toutes sources confondues, s’élevaient à 20 millions de dollars. Le 23 du même mois, alors que Rogers rencontrait les entrepreneurs en construction de Halifax dans le but de promouvoir la coopération, l’Evening Mail rapporta que Fowke et Wallace visitaient des demandeurs survivants à leur domicile, « souhaitant établir un lien amical bienveillant pour se rapprocher de leurs besoins ». Le 31 mai, la CSH publia un avis officiel qui définissait la « zone dévastée », en vue d’inaugurer la phase de reconstruction du rétablissement. À ce moment-là, toutes les activités de secours fonctionnaient à plein régime. Au début de juin, Rogers annonça « les plans et la politique de la Commission de secours d’Halifax pour la reconstruction de la zone dévastée selon des lignes modernes ». Le mois suivant, Thomas Adams, conseiller en urbanisme à la Commission de la conservation du gouvernement fédéral, soumit à Rogers son rapport préliminaire sur l’aménagement de la zone dévastée. En septembre, la CSH demanda au commissaire des travaux publics et des mines de la Nouvelle-Écosse l’autorisation de préparer un plan pour le secteur, en réponse au Town Planning Act. Entre mars et novembre 1918, la commission remit quatre comptes rendus substantiels au cabinet fédéral.

Durant deux ans, Fowke se retrouva au cœur de l’action la majeure partie du temps. Seul Rogers traitait directement avec Ottawa ; pour le reste, les commissaires abattaient apparemment le travail sans division précise. Ils définissaient les politiques, prenaient les grandes décisions et émettaient les ordonnances exécutoires collectivement. Fowke était en demande en tant que conférencier : en mars 1919, par exemple, il prononça un discours devant le Young Men’s Civic Club d’Amherst intitulé « Young Canada and the new era » et présida le mois suivant un congrès sur la protection de l’enfance organisé par le Local Council of Women de Halifax [V. Edith Jessie Archibald].

En octobre, Fowke s’adressa à l’assemblée de la troisième réunion annuelle du Halifax Welfare Bureau à titre de conférencier principal. Avec ce que le Halifax Herald décrivit comme un « puissant discours » qui montrait sa vigoureuse conscience sociale, il jeta un regard rétrospectif sur le travail de la CSH. Il s’exprima ainsi : « La commission a commencé sans aucun précédent, elle a dû créer le sien ; elle fut dès le départ entourée d’un labyrinthe de difficultés, dont la plus grande était de trouver un moyen d’administrer 26 500 000 $ en 20 mois. » Au déplaisir des propriétaires des taudis de la ville, il ajouta ceci : « Il y a des gens qui vivent à Halifax dans des conditions telles qu’aucun homme dans l’auditoire ne penserait à garder son chien de Terre-Neuve. Il y a des rues entières de maisons à Halifax qui devraient être démolies. »

Vie après la commission

Observateur extérieur désintéressé, Fowke pouvait se permettre d’adopter une perspective à long terme. En tout état de cause, le discours d’octobre s’avéra son chant du cygne. Quelques jours plus tard, il quitta Halifax pour regagner son domicile et son entreprise à Oshawa. Même si son mandat n’avait pas de date de fin, il estimait avoir accompli sa mission. En novembre 1919, la CSH avait bien avancé son travail ; en juin 1920, lorsqu’il démissionna officiellement, elle avait dépensé près de 27 millions de dollars pour les secours, l’urbanisme, la reconstruction et le règlement des réclamations personnelles. En décembre de la même année, on avait presque rebâti la zone dévastée.

En 1920, Fowke avait acheté une propriété à Fredas Point à Chester, sur la côte sud de la Nouvelle-Écosse. Sa famille et lui y passaient leurs étés dans un chalet qu’il avait construit et nommé Bonnevie. À partir de 1930, ils semblent y avoir vécu de manière plus ou moins permanente. Fowke mourut à Bonnevie en août 1939, dans sa quatre-vingt-troisième année.

Évaluation de Fowke et de la commission

La CSH n’avait de comptes à rendre à aucune autorité locale et, aux yeux de ses détracteurs, n’obéissait qu’à sa propre loi. Elle marqua un tournant dans l’histoire de la ville. Elle devint pratiquement un second gouvernement pour la zone dévastée et instaura pour ainsi dire l’urbanisme rationnel à Halifax. À une époque où peu d’organismes fédéraux de ce type existaient et où l’État régulateur voyait à peine le jour, la commission constituait un tribunal administratif puissant. Exercice unique en matière de gestion des situations d’urgences localisées et de relance après catastrophe, la CSH résultait directement de la Loi sur les mesures de guerre et indirectement de la mobilisation du Canada en temps de guerre.

En tant que seul commissaire « de l’extérieur », Frederick Luther Fowke joua un rôle décisif en aidant la CSH à acquérir la crédibilité et la confiance du public dont elle avait besoin pour effectuer ses tâches. Homme politique municipal accompli, il avait la perspicacité, la sagesse et les connaissances pratiques nécessaires pour veiller à ce que les travaux de la CSH soient aussi tournés vers l’avenir que l’avait été sa gestion d’Oshawa. Après la démission de Fowke en 1920, le président Rogers souligna à juste titre : « Ceux [et celles] touchés par le désastre ont trouvé en lui, bien qu’il soit un parfait étranger, un ami compatissant qui a fait tout ce qui était en son pouvoir pour alléger les souffrances que les citoyens de Halifax ont été appelés à endurer ».

Barry Cahill